Republica Moldova este împărțită în atâtea piese încât cu circa 3 mln de locuitori, țara are 898 de primării, 32 de raioane, 13 municipii, o unitate teritorială autonomă și teritoriul din stânga Nistrului împărțit în cinci raioane și un municipiu. Nouă din zece localități înregistrează o populație mai mică de 5000 de oameni, arată un studiu realizat în 2018. Această fragmentare a țării pe sute de unități administrative nu permite dezvoltarea localităților, pentru că resursele financiare de care dispune fiecare primărie sunt prea mici pentru a putea implementa proiecte de infrastructură, de exemplu.
Totodată, deși reforma teritorial-administrativă și descentralizarea este adesea prezentată ca o strategie eficientă de dezvoltare, autoritățile publice locale încearcă să înțeleagă ce schimbări ar putea aduce și dacă asta ar însemna că vor rămâne fără un loc de muncă.
De aceea, am încercat să înțelegem care ar fi avantajele, dar și dezavantajele acestei reforme, și cum se descurcă alte state de la care să ne inspirăm.
Soluția găsită de Estonia
Estonia, cu o populație de aproape 1,3 mln de locuitori, până în 2017 avea 213 municipii. Cei mai mulți locuiau în zonele urbane mari, fiind atrași de locuri de muncă bine plătite și posibilitatea de a crește în carieră. Acest lucru a redus simțitor din veniturile obținute de zonele rurale în urma impozitelor și a taxelor achitate de localnici, singurii care mai rămâneau fiind persoanele în etate care nu generau venituri.
Potrivit unui raport al Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OECD), administrațiile locale din Estonia erau preocupate de lipsa angajaților și de numărul sarcinilor care creștea continuu. Astfel, de cele mai multe ori, funcționarii publici se ocupau mai mult de combaterea consecințelor, decât cu luarea măsurilor preventive. În același timp, birocrația a crescut, rezultând în mai multă muncă la documente și mai puțin contact cu cetățenii.
Scăderea numărului oamenilor din regiuni le-a făcut și pe autoritățile publice locale, care se opuneau cel mai mult acestei reforme de frica pierderii locurilor de muncă, să înțeleagă că e o tendință pe termen lung și că e nevoie urgent de o schimbare. Lipsa veniturilor suplimentare le făcea și mai dependente de deciziile luate de autoritățile publice centrale, care nu erau dispuse să ofere bugete mai mari.
Astfel, în iunie 2016 a demarat reforma teritorial-administrativă. Unul din criteriile de formare a noilor municipii a fost numărul populației – minim 5000 de locuitori, numărul recomandat fiind de 11.000 (numărul poate fi mai mic, în funcție de specificul local, cum ar fi în cazul administrațiilor insulare). Autoritățile locale erau libere să aleagă cu care localități vor fuziona, centrul administrativ fiind ales cu votul majorității. Localitățile care nu au mers pe această cale în mod voluntar, au fost repartizate la inițiativa guvernului.
Procesul de reorganizare s-a încheiat în 2018, înainte de alegerile locale. Numărul de municipii a fost redus de la 213 la 79. Dacă înainte media numărului de locuitori ai fiecărui municipiu era de 6349 de oameni iar suprafața pe care o ocupa era de 204 km pătrați, după descentralizare un municipiu aduna 17152 de oameni pe o suprafață totală de 550 km pătrați.
„Mutarea” centrelor administrative și mărirea distanței dintre cetățeni și serviciile publice nu prezintă neapărat o problemă pentru estonieni, deoarece majoritatea acestor servicii (99%) au fost digitalizate. De asemenea, în Estonia, 90% din cetățeni au acces la internet.
Deși digitalizarea serviciilor publice a permis și debirocratizarea mai multor procese, mai există încă lacune în acest domeniu, în principal din cauza evoluției mai lente a digitalizării, printre altele.
Reforma administrativă a dus la reducerea nesemnificativă a locurilor de muncă în administrațiile locale, cu doar 335 (9%), trecând de la 3762 de locuri de muncă la 3426, majoritatea funcțiilor fiind cele de șefi și secretari în administrațiile locale. Însă, a crescut simțitor numărul personalului calificat care să asigure servicii de calitate cetățenilor.
Municipiul Elva
Cinci municipii care au adunat 72 de localități din sudul Estoniei s-au unit cu un oraș și au format municipiul Elva, cu o populație totală de 14600 de oameni. După alegerile din octombrie 2017, s-a format consiliul pentru municipiul Elva, iar din 1 ianuarie 2018, mai multe municipii au încetat oficial să mai existe.
Priit Värv, primarul municipiului, povestește că cele mai mari dificultăți din timpul reformelor era asigurarea transparenței, comunicarea eficientă cu toate părțile, dar și spulberarea fricilor primarilor că ar putea să-și piardă locul de muncă.
Ca să „îmblânzească” schimbările inevitabile efectuate de reformă, guvernul estonian a creat „pachete motivaționale” (bonus salarial de 6-12 luni) pentru primarii care s-au alăturat din proprie inițiativă, ei fiind elementele cheie în realizarea reformei.
De asemenea, primarul municipiului Elva susține că în acest proces este extrem de importantă comunicarea cu oamenii și cooperarea între toți cei implicați. „Nimeni nu trebuie să se simtă ignorat sau lăsat în urmă”, adaugă el.
„În urma acestor schimbări și acțiuni, guvernarea a devenit mai transparentă și mai profesionistă. Avem mai mulți specialiști buni. Odată cu reforma, avem un buget mai mare datorită numărului mai mare de locuitori. Deși cheltuielile sunt aceleași, bugetul mai mare ne permite să accesăm proiecte valoroase, care ne ajută la dezvoltarea întregului municipiu.”
Totodată, acum municipiile își pot permite să facă împrumuturi de la bancă pentru proiecte majore, fără să se teamă că nu vor fi capabile să facă plățile.
În urma reformei teritorial-administrative a Estoniei, au fost identificate câteva momente importante:
- Este nevoie de voință politică și acordul cetățenilor;
- Comunicarea este cheia succesului.
- Condițiile și pașii de acțiune trebuie să fie concreți.
- Trebuie să fie stabilită o cronologie clară și realistă a reformei și să fie comunicată pe scară largă, prezentând atât părțile pozitive, cât și pe cele negative.
- Autoritățile publice locale trebuie încurajate să încheie propriile acorduri cu privire la viitorul lor prin contracte de fuziune.
- Trebuie să se facă seminare și cursuri pentru buna funcționare.
- Noile administrații trebuie să fie informate clar despre faptul că vor continua să primească compensații din partea statului.
- Părțile implicate trebuie să fie pregătite să facă față sarcinilor suplimentare pe care le presupune reforma: înregistrarea schimbărilor de nume, modificări teritoriale, modificări ale statisticilor și registrelor de date etc.
Scopul descentralizării
Descentralizarea este procesul prin care se trece de la un sistem administrativ bazat pe subordonarea ierarhică a autorităților locale față de cele centrale la un sistem prin care autoritățile publice locale pot să soluționeze singure problemele din regiune, dar și să-și gestioneze veniturile. Însă, nu putem vorbi de descentralizare atunci când localitățile sunt prea mici, iar veniturile sau bugetele pe care le au nu le permit nici măcar să satisfacă nevoile de bază.
Practica țărilor europene demonstrează că autonomia financiară nu înseamnă să lași comunitatea să-și acopere necesitățile de finanțare din sursele proprii. Toate comunitățile au dreptul la servicii de calitate, care necesită bugete considerabile. Astfel, statul trebuie să asigure un echilibru bugetar pentru toate localitățile, indiferent de existența sau inexistența resurselor proprii, cum ar fi agenții economici care plătesc taxe și impozite în bugetele locale.
De aceea, atunci când vorbim despre autonomie financiară, trebuie să avem în vedere dreptul autorităților locale de a avea acces la resurse financiare, indiferent de unde vin ele, fie că sunt proprii, fie că sunt alocate de la bugetul de stat. Dar echitatea trebuie să fie combinată cu eficiența utilizării acestor resurse, cu responsabilitate și cu stimulente pentru creșterea potențialului economic propriu.
În prezent, în Republica Moldova, „unitățile administrativ-teritoriale, din punct de vedere financiar, sunt la pământ. Veniturile proprii, care sunt destinate pentru dezvoltarea localității, sunt mai puțin de 9%, în timp ce experiența statelor descentralizate demonstrează că veniturile proprii trebuie să fie de cel puțin 40%”, spune Iurie Țap, fost deputat și președinte al Comisiei parlamentare speciale pentru descentralizare.
Potrivit studiului privind scenariile de reformă administrativ-teritorială, fragmentarea teritorială vine cu un șir de probleme:
1. nivel scăzut de acoperire cu servicii publice locale de bază;
2. ineficiență economică;
3. costuri administrative ridicate;
4. capacitate administrativă, fiscală și instituțională limitată.
Scopul principal al descentralizării este îmbunătățirea calității serviciilor publice oferite populației. Reieșind din aceasta, autoritățile publice locale trebuie să dispună de mai multe competențe, dar și de mijloace financiare suficiente. Acest lucru se regăsește și în obiectivele de bază ale Acordului de Asociere între Republica Moldova și Uniunea Europeană.
Fostul deputat în Parlamentul Republicii Moldova, Iurie Țap, remarcă: „În Constituție, într-o formă vagă, confuză un pic, se vorbește despre Republica Moldova ca despre un sistemul administrativ descentralizat”. Acesta susține că aproape fiecare guvern și-a amintit de acest proiect de descentralizare, dar în scurt timp l-a uitat, lăsându-l la o parte. „Nimeni nu voia să-și asume o responsabilitate atât de mare”, constată el.
Practica țărilor europene dezvoltate arată că descentralizarea este un proces îndelungat, anevoios, care are nevoie nu doar de resurse financiare, dar și de resurse umane, pregătite pentru a-și asuma riscul în efectuarea unei reforme reale.
Noua strategie națională în Republica Moldova
În 2012, Parlamentul adoptă Legea pentru aprobarea Strategiei Naționale de Descentralizare și a Planului de acțiuni privind implementarea acestei strategii. Deputatul Iurie Țap, care a fost numit atunci președinte al Comisiei parlamentare speciale pentru descentralizare, vedea această reformă drept singura soluție care ar asigura un mecanism de dezvoltare participativă. Dar pentru asta, adaugă Țap, este nevoie de crearea localităților unde lucrurile să fie echilibrate și toți să aibă o infrastructură dezvoltată, agenți economici, astfel să poată obține venituri suficiente pentru dezvoltarea localității.
Potrivit lui Iurie Țap, unul din impedimentele dezvoltării localităților ar fi și plecarea masivă a populației peste hotare, ceea ce reduce semnificativ numărul plătitorilor de impozite din localitățile respective.
„Astfel, autorităților locale nu le ajung bani să plătească salariile angajaților primăriei, dar ce să mai vorbim să ofere servicii. Iar puterea administrativă locală slabă nu are sens. Desigur, pot fi accesate granturi străine, însă, pentru aceasta este nevoie de persoane instruite, lucru care de multe ori lipsește, dar și de bani pentru a contribui cu 20% din valoarea proiectului. Menirea descentralizării este să soluționeze această problemă.”
„Acum avem 898 de primării, dintre care 400 nu au nici măcar minim 1500 de locuitori, cum ar trebui pentru reformă”, spune Iurie Țap. Totodată, potrivit unui studiu pentru reforma administrativ-teritorială, sunt propuse trei scenarii pentru crearea colectivității teritoriale locale și regionale puternice, ce presupune:
- Scenariul moderat: 231 de primării și cinci regiuni
- Scenariul intermediar: 154 de primării și cinci regiuni
- Scenariul compact: 93 de primării și cinci regiuni.
„De fapt, descentralizarea este democratizarea societății. Statul dă încredere cetățenilor, dă o parte din puterea sa”, menționează Țap.
Ce zic autoritățile locale despre descentralizare
Orașul Cornești este amplasat la o distanță de 25 km de Ungheni, are o populație de puțin peste 3200 de locuitori, în acest număr fiind incluși și sătenii din Ramonovca, care intră în „custodia” localității. Orașul, care cândva se lăuda cu fabrici de vin, de lactate, pâine și prelucrarea pieilor, acum nu are nici măcar un sistem centralizat de canalizare și de epurare a apelor reziduale. „Cu toate acestea, ne numim oraș”, remarcă Vera Buga, primara care se află în fruntea localității deja de șase ani.
Contabilă în trecut, acum trebuie să exceleze la împărțirea bugetului anual pentru a soluționa cele mai stringente probleme ale orașului.
„Dacă ar fi descentralizarea, probabil am avea mai multe venituri în buget, oferite din partea statului”, constată funcționara localității, care în anul 2022 va avea un buget local de peste 6,5 mln. de lei, format din transferuri de la autoritățile centrale și câteva taxe colectate local.
„Dacă nu avem venituri suplimentare, bugetul anual ne ajunge doar pentru cheltuielile curente de la gimnaziu, sanatoriul pentru copii, grădinițe, bibliotecă, dar și pentru achitarea salariilor. Dacă mai vindem vreo clădire părăsită, că de acestea avem multe, atunci ne permitem să mai facem lucrări de reparație”.
Primara recunoaște că nici nu poate să se compare cu orașele mari, unde există agenți economici care le aduc venituri suplimentare.
Pot ajuta fondurile pentru proiecte de infrastructură?
Statul prezintă o soluție pentru suplinirea bugetului local – fondurile care permit APL-urilor să lanseze proiecte de dezvoltare a infrastructurii. „Câteodată scrii pe lună câte zece proiecte, dar nu este acceptat nici unul. La un seminar, un formator ne-a spus că dacă din 10 proiecte, unul se aprobă – trebuie să fim foarte fericiți”, zâmbește femeia.
În 2015, orașul Cornești a câștigat un proiect de construire a apeductului în valoare de 37 de mln. de lei, finanțat de Fondul de Dezvoltare Regională. Însă, în toți acești șase ani, au fost adunați 22 de mln. de lei, restul urmează să le primească în următorii ani. „Știu primării care de 17 ani au țevile îngropate în pământ și tot așteaptă să primească suma necesară pentru încheierea lucrărilor de conectare”, explică primara.
Astfel, de foarte multe ori, singura soluție de a accesa niște fonduri suplimentare este ca APL-urile să aplice la proiecte finanțate de străini. Însă, localitățile mici pot aplica la proiecte de doar câteva mii de euro, motivul este obligațiunea de a veni cu propria contribuție de 15-20% din întreaga sumă. „Uneori, dai o parte din bugetul local, mai apelezi și la oameni, iar dacă nu reușești să aduni toată suma nici nu prea ai ce face. Poți să iei un credit de la vreo bancă, dar asta doar dacă ești încrezut că vei avea venituri. Eu niciodată nu m-aș băga în credit cu bugetul pe care-l am”, susține primara orașului Cornești.
De exemplu, pentru a mișca lucrurile din loc, primăria com. Cioropcani din raionul Ungheni colaborează cu alte șapte APL-uri, să formeze un grup de inițiativă locală. Cu toate acestea, experții în economie și administrare teritorială susțin că cooperarea intercomunitară nu este o alternativă eficientă din cauza unor limitări și provocări majore, precum dependența mare de voința politică locală, gradul lent de dezvoltare, costurile tranzacționale mari, instabilitatea demonstrată de retragerea unor localități din proiectele de cooperare.
Distanța între popor și conducere
Doar 10% din primării își pot acoperi cheltuielile administrative din contul veniturilor proprii, arată studiul privind scenariul de reformă administrativ-teritorială. „Ar fi bine să se facă descentralizarea, doar dacă se va schimba formula de calcul și bugetul nu va fi format după numărul populației, pentru că altfel nu ai cum să te descurci”, constată Alexei Ghebos, secretarul consiliului local din Cioropcani, Ungheni. De asemenea, acesta nu vede eficiența reducerii numărului de primării.
„Da, se vor economisi banii pe salariile celor cinci angajați, dar suma nu e așa de mare. De asemenea, se va mări distanța dintre cetățean și administrație, oamenii vor fi nevoiți să parcurgă 17-20 de km să-și facă un document, ceea ce este destul de mult, mai ales că sunt foarte multe persoane în etate care s-au obișnuit să vină la primărie oricând au vreo problemă sau neclaritate. Și așa distanța dintre popor și conducere e mare…”
Studiul de analiză a reformei arată că scopul descentralizării nu trebuie să fie orientat spre obținerea unor economii și orientarea acestora spre alte sectoare sau necesități. Potențialele surplusuri obținute din optimizarea unor cheltuieli administrative, restructurări de personal trebuie păstrate în sistemul APL-ului și realocate spre îmbunătățirea serviciilor publice locale. În același timp, reforma nu va produce vreo scădere a numărului total de personal în cadrul APL-ului de nivelul I, însă surplusul de unități obținute din reducerea posturilor de demnitate publică și de conducere (primari, viceprimari, secretari ai consiliilor locale) va permite instituirea unor noi posturi necesare pentru dezvoltarea durabilă a comunităților locale (arhitecți, juriști, ingineri, specialiști în managementul proiectelor, etc.).
Citește și: De ce nu mai avem județe? Factorii care au dus la eșecul reformei
Dacă ne raportăm la numărul de atribuții pe care le are astăzi o primărie, acestea nu ar trebui să aibă mai puțin de 20 de angajați. În realitate, însă, circa 300 de primării au mai puțin de 4 angajați, altele, aproximativ 500, au de la 4 la 7 angajați, iar mai puțin de 100 de primării au mai mult de 7 angajați.
Descentralizare în viitorul apropiat?
În august 2021, Congresul Autorităților Locale din Moldova (CALM) a cerut actualei guvernări să facă o prioritate din reformarea administrației publice locale și să nu tărăgăneze procesul de descentralizare. În toamna 2021, președintele parlamentului, Igor Grosu, susținea că reforma administrativ-teritorială va fi inclusă în programul de anul viitor al guvernării, astfel ca reforma să demareze până la următoarele alegeri locale din 2023. Primarii ridică din umeri, în așteptarea unei schimbări sau a unei noi amânări, cu care s-au obișnuit deja.
„Până astăzi nu avem o viziune clară despre ce și cum trebuie să facem. Nu poți să vorbești despre reforma administrativ-teritorială fără a o vedea conceptualizată. În caz contrar, reforma riscă să eșueze ca în 1998. De asemenea, cetățenii trebuie implicați. Reforma trebuie să fie discutată și acceptată, ca și orice altă reformă. Trebuie pregătite cadrele care o vor pune în aplicare, iar serviciile trebuie să fie mai aproape de cetățeni”, constată Iurie Țap, fostul președinte al Comisiei parlamentare speciale pentru descentralizare.
